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有项目的地方没土地，有土地的地方没项目，一拍即合的“飞地经济”由此诞生。如今发展飞地经济常见的载体莫过于产业园区，类似于政府版的园区轻资产输出，相对发达的地方出人出钱出产业，相对落后的地方出地出力出政策，形成一种资源优化配置、互补合作共赢的飞地园区模式。 6月2日，发改委、国土部、商务部等八个国家部门联合发布了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。意见鼓励创新“飞地经济”合作模式，鼓励共建“飞地园区”，以服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略。 这是国家部委层面首次就“飞地经济”和“飞地园区”进行联合发文和高调支持。这次发文，某种程度上也是对2016年《长江经济带发展规划纲要》，和发改委的印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中提倡“飞地经济”和“飞地园区”的一次呼应和落实。相信未来一段时间，中国大江南北的飞地园区建设大有加速之利。 土地，是园区发展的基础，没有土地，园区的建设和运营是空谈。特别是在上海这样的东部经济发达地区，不少园区已是寸金寸土，建设用地甚至要求“负增长”，新建项目要“走出去”成为很多园区的必然选择；在一些资源发达地区，有资源优势却没交通和市场优势，也使得地方政府寻求走出去建园区。当经济发展和资源局限形成矛盾时，寻求“飞地经济”成为必然。 “飞地”指的是所有权属于一个城市，而使用权属于其他城市的土地，比如如上海市在江苏、安徽等地的农场，就属于典型意义上的“飞地”。“飞地经济”就是指甲地把企业或者招商项目放到行政隶属于乙地的产业园区，由乙地行政区提供土地，甲地负责土地的开发和区域规划、发展、经营、管理等，通过利益共享实现互利共赢的经济发展，市场上将这种共建的产业园区称为“飞地园区”。 飞地经济，飞地园区，把由点对点的企业转移转变为区域对区域的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接，在这种产业转移和项目承接的过程中，产业园区成为了发展飞地经济的重要载体之一。 作为经济总量大、发展程度高的两个省份，广东、江苏较早开始探索“飞地经济”的做法，各类产业转移园区遍地开花。广东在2008年后加快珠三角“腾笼换鸟”，向粤东西北地区转移产业。截止2017年2月，粤东西北及惠州、江门、肇庆已有83个享受省产业转移政策的省产业转移工业园，粤东西北45个县市中有41个已规划建设省产业园。 不过这一类大多是长三角、珠三角的省内“飞地”，操作难度相对比较小，跨省的“飞地经济”合作才是难点。而《指导意见》主要针对的正是这种跨省的“飞地经济”。 《指导意见》要求，国家发改委会同有关部门帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题，各省发改委会同有关部门加大支持力度。相关省份内部的“飞地经济”合作可参照《指导意见》执行。 目前国内比较常见的飞地园区很多属于东部向西部的跨省援建项目，比如苏州工业园在新疆的苏新霍尔果斯园区，深圳特区建发在四川广安的广安（深圳）产业园区，上海临港集团的漕河泾遵义分区等等。 为了促进地区政府建设飞地园区的积极性，《指导意见》中提出，“在政府内部考核时，对于地区生产总值、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素，进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。” GDP等经济指标可以进行协商划分，但是《指导意见》中并未提到核心的税收如何划分，这才是实实在在的经济利益，也往往是飞地经济中敏感也是有难度的一个问题。 目前，关于税收分成方面有两种探索模式。 一种较为常见的是股份合作管理模式。 如外高桥启东产业园，上海、启东各占股本60%和40%，税收等收益按照6:4分成； 再比如2010年广东佛山顺德区和清远英德市签订合作协议，成立广东顺德（英德）产业园，规定税收实行五五分成，合作期25年，期满后园区的管理和产出移交给英德； 长株潭城市群的飞地园区也都倾向于采取飞出方和飞入方按照股份制合作方式控股园区开发公司，按比例享受股权分红，行使公司人事任免权；双方按照园区开发公司的投资比例分成园区的GDP、工业产值、增值税、所得税地方留成部分等。 另一种则是异地生产，统一经营模式。入驻异地工业园的企业，总部不迁移，仅转移生产基地，对所引项目产出的新增增值税、所得税地方留成部分获取一定比例分成。 关于飞地园区的具体运作，安徽省曾经专门出台过《关于建立利益分享机制推进园区合作共建的初步设想》，计划围绕“飞地经济”，在皖江示范区内推进与长三角合作共建园区。 安徽省的计划是，在皖江示范区开发园中划出一定区域，经合作双方省（市）政府约定产业发展方向、经营管理期限、权利义务等，由安徽省将“净地”交给沪苏浙政府，由其组织开展建设与管理，独立经营，封闭运作。园区的经营期限为10~15年，在此期间，经营方可在园区设立规划、税务、工商等派出机构，行使相关经济管理权限，享有园区开发经营收益。 《指导意见》中还特意指出，在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。这本身就是对2016年《长江经济带发展规划纲要》中提倡“飞地经济”和“飞地园区”的一次呼应和落实。 现在长江沿岸的众多省市经济发展结构不同，互补性也相对较弱，整个战略面临着各种错综复杂的利益关系，如果不能够突破这些障碍等问题，“长江经济带”可能仅是一个留在纸面和口头上的概念。 在长江经济带上，下游成熟区域（以长三角为主）的资源加工型、劳动密集型产业，及具有市场需求的资本技术密集型产业向中上游地区的这种转移，在很大程度上将在园区与园区之间，包括“飞地园区”当中进行，这种园区间产业资源的转移流动对于长江经济带的发展至关重要。 园区PPP仍然是国家层面大力提倡的市场化运作模式，飞地园区更是合适的用武之地。 《指导意见》鼓励“飞地园区”合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。另外，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。 关于“飞地园区”的投融资机制，也的确是合作的焦点之一。经济发达的地区如长三角、珠三角地区,“飞地园区”建设资金可由政府埋单，但在经济欠发达的西部地则不现实，因此也有很多创新的融资突破。 比如四川成阿发展实业有限公司就曾经发行了8亿元的公司债券，所筹资金全部用于成都—阿坝工业园区。这是四川“飞地园区”首次发行的企业债券，也给全国飞地园区的融资创立了一个很好的样本。 后，从过往的经验来看，共建飞地园区要想取得成功，还必须要处理好四个问题：一是建立合作共建双方互利共赢的双动力机制；二是妥善处理园区共建中政府与市场关系，园区应当实行企业化管理、市场化运作；三是注重发挥发达地区在园区建设管理中的主导作用，园区管理上好由产业转出地一方主导，承接转移地一方协助；四是符合优势互补和产业转移规律。 附：《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》 发改地区﹝2017﹞922号 各省、自治区、直辖市发展改革委（区域合作主管部门）、国土资源厅（局）、环境保护厅（局）、商务厅（局）、工商局（市场监管部门）、质监局、统计局，新疆生产建设兵团发展改革委、国土资源局、环保局、商务局、质监分局、统计局，海关总署广东分署、天津、上海特派办、各直属海关，各出入境检验检疫局，国家统计局各调查总队： 近年来，有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效，同时也面临一些问题和制约。为贯彻落实国家“十三五”规划《纲要》等有关文件要求，支持“飞地经济”发展，现提出以下意见。 一、总体要求 （一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，深入实施区域发展总体战略，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。 （二）基本原则。政府引导、市场运作。政府加强统筹协调，完善组织管理架构，健全议事协调机制，加强跨区域政策衔接，提高公共服务质量。发挥“飞地经济”在对口支援、帮扶、协作中的积极作用。遵循市场规律，引导企业积极参与，发挥行业协会作用，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平。 优势互补、合作共赢。充分发挥各地区比较优势，促进土地、技术、管理等资源优势互补和优化配置，共同参与园区建设和运营管理，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方良性互动、互利共赢。 平等协商、权责一致。强化合作发展理念，从合作大局和长远发展出发，着力扩大发展成果，充分调动合作各方积极性，共同协商规划建设、运营管理、成本分担、利益分配等事项，实现权利与责任对等。 改革创新、先行探索。充分尊重基层首创精神，创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。 二、完善“飞地经济”合作机制 （三）支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。 （四）支持合作方创新合作模式，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作；如各方共同组建市场化运营主体的，应符合《公司法》等相关法律规定。支持各方合理分担园区建设运营成本，征地拆迁、基础设施建设、招商引资、社会管理、环境保护等事项产生的投入和费用，由合作方根据协议商定分摊比例。 （五）支持合作方建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。支持合作方共同建立园区管理委员会，选派干部到园区任职、挂职，不断创新管理体制，完善组织架构。 （六）请园区所在地政府提供相关公共服务和保障。合作各方要做好政策衔接和统筹协调，促进跨区域转移项目落地和正常运营。 （七）鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。提高园区专业化运行水平，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。 三、强化资源高效集约节约利用 （八）园区建设用地原则上使用所在地土地指标，原则上应依托现有各类开发区（园区）开展“飞地经济”合作，如涉及征地拆迁、土地整理等事务，相关工作由所在地政府负责。加强耕地资源保护，防止在园区建设过程中违规侵占基本农田。充分利用未利用地资源，加强未利用地的生态保护和开发利用。加强土地集约节约利用，制定相关行业建设用地控制标准，提高土地投资强度，设置合理的建筑密度和容积率，鼓励和推广多层厂房建设。 （九）强化绿色发展理念，鼓励建设绿色园区，推进节能、节水、减排和资源综合利用，严格执行能耗、水耗、环保等政策，禁止不符合国家和地方产业政策的项目入驻园区，避免低水平重复建设。 （十）围绕改善环境质量目标，依法开展规划环评并优化规划编制和实施。园区环境质量实行属地化管理，由所在地政府负责，园区环境污染防治监管、污染减排和达标排放监管、排污许可证核发监管、环境执法等各项环境管理事项由所在地环保部门负责。 四、规范指标统计口径和方法 （十一）在统计经济社会发展情况时，园区各项指标由所在地政府统计部门按现行统计制度和口径进行统计、核算和发布。 （十二）在政府内部考核时，对于地区生产总值、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素，进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。园区污染物排放等指标应按照属地管理原则由所在地政府有关部门按现行制度和口径进行统计考核。 五、加快统一市场建设 （十三）支持合作方优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记协调衔接。 （十四）支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。 六、支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作 （十五）在对口支援（对口帮扶、对口协作）中，支持援受双方发展“飞地经济”，积极发挥市场机制，探索互惠互利的合作模式。鼓励援助方输出成熟的园区管理经验，选派干部到园区任职、挂职。 （十六）在东西部扶贫协作中，支持结对双方共建飞地园区，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳贫困地区劳动力就业。 （十七）支持通过“飞地经济”模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制，在生态受益区共建合作园区，健全保护区与受益区的利益分配机制。 （十八）在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。 七、保障措施 （十九）国家发展改革委会同有关部门加强对“飞地经济”发展的指导，帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题。 （二十）各省（区、市）和新疆生产建设兵团发展改革委（区域合作主管部门）会同有关部门加大对“飞地经济”发展的支持力度，遇到的新情况和新问题要及时报告。 （二十一）相关省（区、市）内部开展的“飞地经济”合作，可参照执行。
| 联系人 | 兰小姐 |
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